林文凯：晚清刘铭传台湾财政改革的时代背景和面临的问题
林文凯/文 晓小史/编辑
刘铭传时期的财政变革，包括田赋、盐政、厘金（樟脑、茶叶与百货）与关税（鸦片厘金）等四个项目。但由刘铭传主导的前三项改革的财税征收方式并无制度性变化，仍然是倚赖传统家产官僚制的征收方式，无法有效免除官员贪污与征收效率低落的问题。
仅有不在其改革范围内的关税征收体制，因开港以来西方国家介入与太平天国之乱的缘故，已从传统家产官僚制，改为洋人建立并主导的科层官僚制之新式海关，方能有效免除贪污舞弊问题。
(资料图片仅供参考)
家产官僚制的财税征收制度奠基于传统国家与社会互动关系之上，具有传统统治理性的内涵，并藉以征集统治所需的必要财税资源，但这些由官员、胥吏与商人征集包办的财税制度，缺乏科层官僚制所具有的近代统治理性，不能说是理性化的近代财税制度。
一、时代背景
清朝从康熙二十二年（1683）击败台湾的明郑军队后，开始统治台湾。因应大量闽粤汉人陆续渡台开垦，清廷在台湾建构与大陆内地类似的行政、军事与财政体制，也发展出与华南各地类似的一田二主土地制度；更因应台湾的自然地景与族群状况，施行番界与屯番制等特殊统治政策。经过近两百年的开发与统治，台湾有一半以上的土地仍然属于原住民族控制的番地。
19世纪中叶以来，中外交流频仍，台湾开港后，外国人对台湾番地的觊觎，以及番人劫掠杀害外国船员等所酿成的国防危机，使得台湾的统治问题再次引发清廷的积极关注。
同治十年（1871），台湾南部原住民杀害因暴风遭难的琉球贡船上之乘客与船员，引发同治十三年（1874）日本出兵讨伐台湾原住民的牡丹社事件。清廷乃派遣船政大臣沈葆桢来台布防，事件最终以签订和约和平解决。
清廷因此意识到台湾国防地位的重要性，乃支持沈葆桢提出的善后政策，投入大量财政资源与军事力量进行大规模改革，主要包括加强海防、增兵与练兵、增设行政建置，并派遣福建巡抚定期巡台，最重要的是推动包括开设山路、抚番与剿番、抚垦番地（仅有南部地区）等一系列的开山抚番工程，以及开采煤矿、硫磺等。
然而，历经沈葆桢、丁日昌等几位福建大员来台积极治理，改革成效不彰，尤其南部开山抚番工程与北部的煤矿与硫磺开采建设，并无明显成果。
光绪初年，清廷已经无暇注意台湾的改革，不再投注人力与财政资源在台湾的开山抚番上。但光绪十年（1884）延伸到台湾北部的清法战争，再次把台湾带进清廷的视野之中。清廷不但派出刘铭传等大员来台，并投入300多万两的军费协助台湾布防。光绪十一年四月清法战争告一段落后，清廷鉴于台湾作为东南国防屏障的重要地位，要求刘铭传与相关大臣们议覆台湾的善后策。
刘铭传在同年六月中提交的善后策中，指出善后急务在于”设防、练兵、清赋、抚番等四事”，前两项改革需要大量经费，而清赋与抚番如果完成，可以增加财税收入，但施行改革需要时间与经费，非一时间所能完成。他并未提出台湾建省的主张。
但在醇亲王奕譞等大臣的议覆下，清廷在该年九月初决定推动台湾建省，并任命刘铭传为第一任台湾巡抚，承担建省任务，要求其进行各项军事与行政改革，以巩固台湾的国防安全。
光绪十一年十月底，刘铭传接到清廷决定建省的谕令后，仍然上奏说明台湾原有的行政与军事支出系依赖福建省拨补，财政无法自给自足，并无足够经费支应建省与各项改革，实无建省条件。他担心如果台湾建省，等于切断与福建省的关系，各项补助将一无所有。然而，清廷主导协调福建省提供台湾建省初期的财政援助，仍坚持建省，刘铭传只得接受谕令，积极筹备。
刘铭传获得福建省5年、每年44万两的经费，并透过田赋、盐税、厘金等改革，推动台湾的财政自主，希望3、5年后能够”以台地之财，供台地之用”，不再仰赖福建支援。
二、改革前的局势背景
刘铭传接任台湾巡抚后，之所以陆续进行财政改革，主因在于台湾建省需要大量的行政建置经费，且他擘划的洋务政策也需要高额的花费。在晚清中央与地方各省财政困蹇的状况下，不能过分期待中央与福建的经费援助。对刘铭传来说，清朝台湾财税征收的主要问题在哪里？
田赋部分，刘铭传认为问题有两个，一方面台湾土地长年未经清丈，田园隐田过多，道光年间以来，”垦熟田园，较前已多数倍”，但”久无报丈升科”。另一方面，田赋系由”绅民包揽”，开垦则由”垦首递禀承包，然后分给垦户”，垦成后垦首向垦户抽取各类大租，再代向官府缴交正供，但这些垦首从未续报升科，反而”私升隐匿，不可胜穷”。
然台湾民风强悍，官府清丈容易引发动乱，清丈官员也可能”贿托隐瞒，或畏难延误，甚或需索扰民”，因此他承认清赋政策必须妥善规划，方能”实力奉行，为朝廷经久之谋，除地方吞欺之弊，便民裕国”。
至于盐政与各项厘金等税收的弊端，当时与台湾有所接触的外国人、清廷中央与刘铭传等主政官员，都指出主要在于财政主管官员与司事人员的侵吞贪污。
首先，如咸丰五年（1855）台湾开港之前，就有多位美国与英国商行的人员透过贿赂（金额高达数千到数万元）台湾道、台湾知府、淡水同知等官员，取得在府城口、打狗港与各地港口停泊的权利，收购各项台湾商品并贩卖鸦片，更与当时控制樟脑专卖权利的包商金和合签订购买合约。官员违背中央禁令，准许这些中外交涉的目的，并非促进地方贸易发展，而是藉此”勒索规费，以饱私囊”。
另外，如晚清名人李仙得于同治五年至十一年（1866-1872）间担任美国驻厦门领事，多次因为涉台事务访问台湾，他也指出台湾官员为了获取职务或上级官员的良好考评，皆须以高额金钱与礼物贿赂上官，因此在执行各项行政事务时，通常会设法利用职务贪污，以便回收过去的投资。
其实，清廷当局对官员贪污的状况心知肚明。建省初期，清朝中央在刘铭传提请中央拨款支应台湾海防经费的奏折上，就引用户部的议覆明白指出：
台湾富庶之区，非新疆可比，从前办理不得其人，入款肆其侵吞，出款滋为冒滥，以致入不敷出，竭蹶异常；今既改设巡抚，则一切政令皆所专持，应请饬下该抚臣竭力整顿，务将从前弊政概绝根株，总期收款涓滴归公，用款丝毫无滥，量入为出，……。
而刘铭传在提给清朝中央的几个财政改革方案内，除说明他到任时台湾的财政收支状况外，亦指出台湾盐政与厘金等财税征收不足的主因就是贪污问题：
从前每年入款，仅关税、盐务、厘金，不满百万……厘金久经商包，复开支银九万余两。各局名目繁多，员薪漫无限制，竟有佐杂每月领薪水银百余两者，其余兼差干俸，种种浮糜，不可枚举。臣于陈鸣志接署后，即饬次第裁减，撤勇并局。所有全台盐务，台北以沈应奎兼办，台南归陈鸣志兼办，不另设局，均令力革弊端；但积习已深，非一时所能骤挽。……综计关税、盐务、厘金，年可得银一百零数万两。除去开支，能充饷者，不过九十余万两。将来剔除积弊，核实归公，岁可增银十余万两，目前尚难抵用。统计每年入款，不足一百二十万，计尚不敷支给留营饷需。统计每年出款，至少亦需一百五十余万两，计尚短银三十余万两。……应恳天恩，饬令署将军古尼音布、督臣杨昌浚自十二年正月起，按月协济台湾海防经费银三万两，以济急需。
刘铭传提到当时台湾各项收入仅约百万两，并说其已展开改革，希望革除贪污、改革弊端，并增加财税收入10余万两。同时，他指出台湾税收不足，请求清廷协调福建省每年协款36万两以补不足。
其后他再奏议，请求清廷协调福建等各省：”议由（福建）厘金项下每年协银二十四万两，闽海关照旧协银二十万两；另行会奏，请敕粤海、江海、浙海、九江、江汉五关每年协银三十六万两。”但最终清廷只同意由福建省拨给5年、每年44万两的协助款。
【原文】
林文凯：《晚清台湾的财政――刘铭传财政改革的历史制度分析》台大历史学报第61 期 2018 年 6 月，页341-392。
